Bois d'œuvre résineux : les faits 

publication 

June 2017

Bulletin sur le commerce international

Le 24 avril 2017, le département du Commerce des États-Unis a imposé des droits compensateurs provisoires sur le bois d’œuvre résineux importé du Canada. La presse canadienne a critiqué cette mesure, en attribuant la faute aux sentiments protectionnistes aux États-Unis, et même au président des États-Unis. Cet article s’efforcera d’expliquer clairement ce qu’il s’est passé et ce que l’avenir pourrait réserver.

Le président Trump est-il à l’origine de cette mesure?

Non. Bien que des articles de presse prétendent que le président a revendiqué la responsabilité de cette mesure, l’enquête en matière de droits compensateurs a été ouverte en vertu des lois antisubventions autorisées par l’Organisation mondiale du commerce[1]. Sous réserve de certaines règles et limites, lorsque les producteurs d’un pays subissent un dommage du fait du faible coût des biens provenant d’un autre pays et que ce faible coût est rendu possible par la prestation de subventions dans le pays exportateur, lesdits producteurs peuvent intenter des procédures visant à la mise en œuvre de droits compensateurs. Ces droits ont pour but de contrebalancer (ou compenser) le montant des subventions causant un dommage. Le Canada a édicté des dispositions similaires en vertu de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, et des droits compensateurs sont actuellement en vigueur au Canada à l’encontre d’un éventail de produits provenant de divers pays, dont la Chine, l’Inde et les pays membres de l’Union européenne.

Pour imposer ces mesures provisoires, le département du Commerce des États-Unis s’est fondé sur les résultats d’une enquête ouverte à la demande des producteurs américains de bois d’œuvre résineux. Il s’agit d’un processus quasi judiciaire. L’imposition de droits finaux nécessite une décision de la Commission du commerce international constatant que les subventions causent (ou menacent de causer) un dommage aux producteurs nationaux aux États-Unis. Les producteurs canadiens peuvent interjeter appel de l’imposition de droits devant le Tribunal de commerce international des États-Unis ou devant un groupe spécial formé en vertu du chapitre 19 de l’ALENA (aux termes de la version en vigueur de l’ALENA). Le Canada peut également exercer un recours auprès de l’Organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce.

Quels sont les biens visés par la mesure?

Toutes les coupes de bois d’œuvre résineux ainsi que de nombreux produits ayant fait l’objet d’un procédé de fabrication ultérieur. Ces produits ayant fait l’objet d’un procédé de fabrication ultérieur sont pour l’essentiel ceux pour lesquels le coût du bois représente la majorité du coût total du bien, ce qui comprend des produits tels que les cadres de sommiers, de portes et de fenêtres et les parquets en bois. Ces produits ayant fait l’objet d’un procédé de fabrication n’étaient pas inclus dans les premiers cas concernant le commerce de bois d’œuvre résineux, mais ont été ajoutés ultérieurement, car les constatations antérieures ont entraîné une augmentation importante des exportations canadiennes de produits fabriqués en bois de ce type.

Quelles sont les subventions alléguées?

Le département du Commerce a constaté des subventions dans quatre grands groupes : les droits de coupe, les restrictions imposées sur les exportations de billes, les aides financières et les incitations fiscales.

L’allégation principale cible les droits de coupe canadiens payables pour le bois récolté sur les terres publiques provinciales. Le département du Commerce a conclu que ces tarifs étaient inférieurs au coût des billes récoltées sur les terres privées ou acquises par enchères publiques. La différence entre les montants facturés se retrouve dans les différents taux des droits compensateurs. Au Nouveau-Brunswick où s’applique l’établissement des prix du bois provenant des terres privées, le taux du droit compensateur provisoire pour J.D. Irving a été établi à 3,02 %. Pour les sociétés acquérant du bois provenant de terres publiques, les taux des droits compensateurs provisoires variaient entre 20 % et 24 %.

Le département du Commerce a également conclu que les producteurs de bois canadiens tiraient un avantage financier des restrictions imposées sur les exportations de billes du Canada. Il s’agit d’une mesure pour laquelle le Canada s’était prévalu d’une exception à la libéralisation des échanges dans le cadre de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis[2], exception qui avait été reconduite dans l’ALENA[3]. L’exportation de billes depuis le Canada est contrôlée et nécessite des permis provinciaux et fédéraux. Il a été jugé que ces contrôles réduisent le coût des billes pour les producteurs canadiens de bois d’œuvre résineux en ce qu’ils limitent l’exportation de billes, même si celles-ci proviennent de terres privées. De manière ironique, les États-Unis conservent le droit de contrôler l’exportation de billes dans ces mêmes accords.

Les autres subventions sont les aides et les incitations fiscales dont le département du Commerce a conclu qu’elles n’étaient pas généralement offertes à l’ensemble des entreprises canadiennes, mais étaient spécifiques à l’industrie du bois d’œuvre.

Pourquoi les États-Unis imposent-ils des droits rétroactifs?

L’Organisation mondiale du commerce autorise l’imposition rétroactive de droits jusqu’à 90 jours avant l’ouverture d’une enquête en cas d’afflux d’importations avant qu’une décision ne soit rendue[4], situation connue sous le nom de « circonstances critiques » aux États-Unis et d’« importations massives » au Canada. Au Canada, cette situation est définie comme une augmentation des importations subventionnées (ou sous-évaluées aux fins de dumping) de plus de 15 % par rapport à une période représentative antérieure.

Le Canada n’avait-il pas eu gain de cause en appel contre les États-Unis dans des causes relatives aux subventions à l’industrie du bois d’œuvre par le passé?

Oui et non. Quant au facteur crucial des droits de coupe, le Canada l’a emporté dans un dossier important devant l’Organisation mondiale du commerce dans lequel il a été conclu que les États-Unis n’auraient pas dû utiliser les prix du marché américain pour déterminer ce qui constitue un avantage financier conféré par les droits de coupe provinciaux. Il a été jugé que, de manière générale, une détermination d’un avantage financier devrait se fonder sur une comparaison avec les prix pratiqués sur le marché libre dans le pays exportateur. L’utilisation du coût des billes au Nouveau-Brunswick aboutissait à un montant de subventions inférieur, mais n’éliminait pas totalement les subventions. La décision reconnaissait que les droits de coupe provinciaux pouvaient octroyer un avantage financier qui constituait une subvention pouvant donner lieu à un droit compensateur. Dans l’enquête en cours, le département du Commerce s’est fondé, pour certains producteurs, sur le prix de vente au Canada du bois d’œuvre provenant de terres privées ou de ventes aux enchères. Il a continué d’utiliser un prix de substitution fondé sur le marché américain pour certaines exportations de bois depuis la Colombie-Britannique, ce qui pourrait constituer une faiblesse dans la position des États-Unis.

Le Canada a également connu quelques succès relatifs devant les groupes prévus par le chapitre 19 de l’ALENA. Devant les plus récents groupes spéciaux en 2002, des renvois pour révision ont été faits quant à la suffisance de la preuve d’une menace de dommage dans une conclusion de la Commission du commerce international. Des renvois ont également eu lieu quant à la méthodologie que le département du Commerce a utilisée pour déterminer le montant d’une subvention liée aux terres publiques. La Commission du commerce international et le département du Commerce se sont tous deux également vu opposer des renvois additionnels pour avoir refusé de suivre les instructions des groupes spéciaux prévus par le chapitre 19. Ces dossiers ont ultimement été retirés lors de la signature de l’Accord sur le bois d’œuvre résineux de 2006. Bien que les groupes prévus par le chapitre 19 se soient ultimement avérés incapables de résoudre le litige directement, leurs conclusions ont contribué à aboutir à l’Accord qui a conduit au retrait des mesures compensatoires et antidumping à l’époque.

Le Canada peut-il résoudre cette affaire dans le cadre de la renégociation de l’ALENA?

Cela est peu probable. En 2016, les ventes canadiennes de produits en bois d’œuvre résineux ont dépassé 5,6 milliards de dollars américains. Même si un accommodement était possible quant aux exportations subventionnées à destination des États-Unis, le Canada devrait concéder beaucoup pour obtenir quelque concession que ce soit des États-Unis à cet égard. Le Canada et les États-Unis pourraient s’entendre pour mettre fin aux restrictions imposées sur les exportations de billes. Obtenant ainsi accès aux billes canadiennes, les producteurs américains seraient moins préoccupés par les faibles droits de coupe, puisqu’ils pourraient également en tirer un avantage.

La presse semble indiquer que l’un des objectifs des États-Unis sera de mettre fin à la procédure par groupes spéciaux du chapitre 19 de l’ALENA. Ceci limiterait les voies ouvertes aux personnes représentant les intérêts de l’industrie canadienne du bois d’œuvre pour contester les conclusions américaines, mais des voies d’appel continueraient d’exister devant la Cour du commerce international aux États-Unis et devant les groupes spéciaux de l’Organisation mondiale du commerce.

Quelles sont les prochaines étapes?

Le département du Commerce des États-Unis continuera son enquête sur les subventions canadiennes alléguées. Le 26 juin, à la suite d’une conclusion préliminaire de dumping, il a aussi imposé des droits anti-dumping aux importations de bois d’œuvre résineux provenant du Canada. Ces deux affaires seront portées devant la Commission du commerce international qui déterminera si les subventions (et tout dumping découvert le cas échéant) ont causé ou menacent de causer un dommage aux producteurs américains. Si tel est le cas, les droits sur le bois d’œuvre canadien pourraient entrer en vigueur pour une période de cinq ans, potentiellement renouvelable tous les cinq ans. En cas d’absence de constatation de dommage, il sera mis fin aux droits.

En cas de constatation de dommage, les producteurs canadiens et le gouvernement du Canada prendront vraisemblablement certaines mesures, qu’il s’agisse d’interjeter appel devant la Cour du commerce international des États-Unis ou devant des groupes spéciaux prévus au chapitre 19 (si ceux-ci continuent d’exister à l’issue de la renégociation de l’ALENA) et devant des groupes spéciaux de l’Organisation mondiale du commerce.

Entretemps, les négociations entre le Canada et les États-Unis continueront afin de déterminer si une forme alternative de restriction au commerce acceptable pour tous deux existe et peut remplacer les droits compensateurs et antidumping sur le bois d’œuvre résineux. Par le passé, de tels accords ont impliqué des accords de répartition du marché, des quotas et des taxes d’exportation imposées par le gouvernement du Canada (essentiellement, une taxe sur les consommateurs américains).

En fin de compte, une résolution par accord dépendra de plusieurs facteurs, dont le succès relatif des procédures d’appel à réduire le montant des droits, les pressions politiques éventuellement exercées par les constructeurs de résidences et autres consommateurs de produits en bois d’œuvre américains et l’accord des producteurs américains quant à la suffisance des protections qui leur seraient conférées par l’accord négocié.

Par Geoffrey C. Kubrick


[1] Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (« Accord SMC »).

[2] Article 1203 de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis.

[3] Annexe 201.3.

[4] Article 20.6 de l’Accord SMC.

Mise en garde

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