La Cour suprême déclare l'existence d'un titre ancestral dans l'affaire Nation Tsilhqot'in c. Colombie Britannique1 

publication 

July 2014

Bulletin de droit des Autochtones
Il y a plus de 41 ans, un banc de six juges de la Cour suprême du Canada a décidé dans l'arrêt Calder et al. c. Procureur Général de la Colombie-Britannique2 que la notion de titre aborigène (ci après un « titre ancestral ») existait en droit canadien. Aujourd'hui, pour la première fois dans l'histoire, la Cour reconnaît formellement l'existence d'un titre ancestral visant une région particulière de la Colombie-Britannique historiquement occupée par le peuple Tsilhqot'in.

Cette décision met un terme à un périple judiciaire complexe et de longue durée qui a commencé en 1998 lorsque la Nation Tsilhqot'in s'est opposée à la délivrance par la province de permis de coupe du bois sur son territoire ancestral situé dans la région de Chilcotin en Colombie-Britannique.

Conclusions clés

  • La Cour a confirmé qu'un titre ancestral pouvait exister à l'égard de territoires relativement vastes qui faisaient l'objet d'une occupation au moment où la souveraineté a été affirmée. Le terme « occupation » désigne une utilisation régulière et exclusive d'un territoire et n'est pas nécessairement limité à des villages.

  • Hormis le fait qu'elle clarifie les critères à appliquer pour établir l'occupation, la décision ne change pas fondamentalement le droit en matière de titre ancestral tel qu'on le connaît depuis les dernières décennies.

  • La décision établit clairement que les lois provinciales s'appliquent dans des territoires visés par un titre ancestral, que celui ci fasse l'objet d'une réclamation ou que son existence ait été établie.

  • Conformément au droit bien établi, les gouvernements fédéral et provinciaux demeurent tenus d'une obligation procédurale de consultation et éventuellement d'accommodement lorsqu'un titre ancestral est allégué, mais que son existence n'a pas encore été établie.

  • Les gouvernements peuvent porter atteinte à un titre ancestral s'ils respectent les critères établis de « justification » de l'atteinte.

Historique de l'affaire et décisions judiciaires

La Nation Tsilhqot'in (les « Tsilhqot'in ») regroupe six bandes aux termes de la Loi sur les Indiens, dont la bande indienne Xeni Gwet'in.

En 1998, en réaction à un projet de coupe du bois qui avait été autorisé dans les années 1980, le chef Roger William de la bande indienne Xeni Gwet'in a intenté des poursuites, pour le compte des Tsilhqot'in, contre la province de la Colombie Britannique et le gouvernement du Canada. La coupe du bois devait avoir lieu sur un territoire de piégeage connu sous le nom de Trapline Territory – région qui, selon les Tsilhqot'in, était située à l'intérieur des frontières de leur territoire ancestral.

M. William voulait obtenir du juge plusieurs déclarations, dont les suivantes :

  • que les Tsilhqot'in détiennent un titre ancestral sur les 4 380 kilomètres carrés de la région, incluant le secteur de Tachelach'ed et le territoire nommé Trapline Territory (le « territoire revendiqué »);

  • que les Premières Nations situées dans cette région possèdent, dans le territoire revendiqué, le droit ancestral de se livrer à la chasse et au piégeage, de faire le commerce des peaux et des fourrures (comme moyen de subsistance convenable) et de capturer et d'utiliser des chevaux sauvages;

  • que toute activité forestière dans le territoire portait atteinte sans justification aux droits ancestraux existants.

Au terme d'un procès qui a duré 339 jours sur cinq ans, le juge de première instance de la Cour suprême de la Colombie Britannique s'est rangé à l'« approche territoriale » pour établir l'existence d'un titre, et a conclu qu'un titre existait bel et bien sur plus de 40 % du territoire revendiqué.

En appel, la Cour d'appel de la Colombie Britannique a rejeté l'approche suivie par le juge de première instance pour conclure que l'existence d'un titre ancestral devait être établie à l'égard d'une « parcelle de terrain spécifique », exigeant une présence intensive sur cette parcelle.

Résumé de la décision de la Cour suprême du Canada

La Cour suprême du Canada a jugé que l'appel devait être accueilli et qu'une déclaration de titre ancestral devait être accordée à l'égard du territoire visé par la Cour suprême de la Colombie Britannique. En examinant les éléments de preuve justifiant le critère juridique de l'occupation, la Cour doit examiner la culture et les pratiques des Autochtones et tenir compte de leurs particularités culturelles. En l'espèce, les principales conclusions de fait étaient, entre autres, qu'historiquement, le peuple Tsilhqot'in avait repoussé activement d'autres peuples de ses terres et avait exigé que les étrangers qui désiraient passer sur ses terres lui demandent la permission, en plus de traiter ses terres comme s'il en avait le contrôle exclusif.

La Cour a également déclaré que la Colombie-Britannique avait manqué à son devoir de consulter les Tsilhqot'in relativement aux divers permis qu'elle a délivrés à des tiers aux termes de la loi intitulée Forest Act.

Enfin, la Cour a déclaré que les lois provinciales d'application générale demeurent applicables aux terres détenues en vertu d'un titre ancestral, sous réserve du respect du critère de la « justification » de l'atteinte.

Le critère de la justification est conforme à la jurisprudence antérieure et impose au gouvernement d'établir tout ce qui suit :

  1. qu'il s'est-il acquitté de son obligation procédurale de consultation et d'accommodement;

  2. que ses actes poursuivaient un objectif impérieux et réel;

  3. que la mesure gouvernementale est compatible avec l'obligation fiduciaire qu'a la Couronne envers le groupe.

La Cour s'est également fondée sur sa décision précédente Delgamuukw3 pour indiquer ce qui suit :

« Quels objectifs peuvent justifier une atteinte au titre ancestral? Dans Delgamuukw, le juge en chef Lamer a fait les remarques suivantes au nom de la Cour :

Depuis Gladstone, l'éventail d'objectifs législatifs qui peuvent justifier une atteinte au titre aborigène est assez large. La plupart de ces objectifs peuvent être rattachés à la conciliation de l'occupation antérieure de l'Amérique du Nord par les peuples autochtones avec l'affirmation de la souveraineté de la Couronne, ce qui nécessite la reconnaissance du fait que les « sociétés autochtones distinctives existent au sein d'une communauté sociale, politique et économique plus large, communauté dont elles font partie » (au par. 73). À mon avis, l'extension de l'agriculture, de la foresterie, de l'exploitation minière et de l'énergie hydroélectrique, le développement économique général de l'intérieur de la Colombie Britannique, la protection de l'environnement et des espèces menacées d'extinction, ainsi que la construction des infrastructures et l'implantation des populations requises par ces fins, sont des types d'objectifs compatibles avec cet objet et qui, en principe, peuvent justifier une atteinte à un titre aborigène. Toutefois, la question de savoir si une mesure ou un acte donné du gouvernement peut être expliqué par référence à l'un de ces objectifs est, en dernière analyse, une question de fait qui devra être examinée au cas par cas4.

Commentaires

La nature historique de cette décision a fait, et continuera de faire l'objet de nombreux commentaires. Certes, l'importance de cette décision ne fait aucun doute. Cependant, il n'est pas inutile de faire remarquer que la plupart des conclusions de la Cour ne sont qu'un simple résumé ou une reformulation des conclusions de décisions des tribunaux inférieurs, lesquelles ont toutes contribué à forger le droit en matière de titre ancestral au cours des dernières décennies.

D'abord et avant tout, la décision confirme la jurisprudence existante sur l'établissement d'un titre ancestral et sa nature. Un titre ancestral suppose une occupation exclusive par des groupes autochtones au moment où la souveraineté canadienne a été affirmée. Bien que les directives supplémentaires que donne la Cour sur ce qui constitue une « occupation » suffisante au moment de la souveraineté soient importantes, la Cour fait remarquer expressément que ses conclusions sont conformes à ses décisions antérieures : « En fait, dans Marshall; Bernard, notre Cour n'a pas rejeté l'approche fondée sur le territoire, mais a seulement estimé (au par. 72) qu'il fallait « la preuve d'une utilisation suffisamment régulière et exclusive » du territoire en question, une exigence établie dans l'arrêt Delgamuukw » (par. 43).

Alors que la parcelle de terrain sur laquelle un titre ancestral a été reconnu n'est pas négligeable, il importe aussi de faire remarquer qu'elle ne constitue qu'environ 2 % du territoire ancestral des Tsilhqot'in.

La Cour aborde en outre abondamment la nature du titre ancestral, et d'autres principes connexes comme la limite inhérente au titre selon laquelle les groupes autochtones ne doivent pas utiliser les terres visées par un titre ancestral d'une manière qui prive les générations futures de la jouissance de ces terres. Elle s'attarde aussi longuement sur le critère de la « justification » de l'atteinte à un titre ancestral. À cet égard aussi, toutes ces conclusions sont fondées sur des décisions antérieures de la Cour et ne changent pas le droit de façon fondamentale.

Certains commentaires que la Cour a faits en passant feront sûrement l'objet d'intenses discussions dans le cadre de procès futurs. Par exemple, la Cour déclare brièvement au paragraphe 92 que les projets qui sont amorcés sans le consentement des Autochtones pourraient devoir être annulés, une fois l'existence du titre établie, si la poursuite du projet porte « indûment atteinte » à leurs droits. De même, la Cour déclare au paragraphe 86 que « Les atteintes au titre ancestral ne peuvent donc pas être justifiées si elles privent de façon substantielle les générations futures des avantages que procurent les terres ».

Compétence provinciale sur les terres visées par des titres ancestraux

Cette décision modifie toutefois le droit de manière importante sur un point : pour la première fois, la Cour suprême du Canada indique clairement que la législation provinciale peut s'appliquer dans les territoires visés par un titre ancestral. Même si l'application de cette législation doit passer le test de la justification, il n'existe aucune limite inhérente, sur le plan du partage des compétences entre le fédéral et le provincial, empêchant le gouvernement provincial d'adopter une loi qui s'applique à des terres visées par un titre ancestral. En décidant que la doctrine constitutionnelle bien établie de l'exclusivité des compétences ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce, la Cour a éliminé l'une des principales sources d'incertitude qui avait été suscitée par les décisions antérieures. Les gouvernements devront maintenant concevoir soigneusement leur législation de façon à ce que son application à des territoires visés par un titre ancestral soit « justifiée ». Même s'il ne fait aucun doute que cette question leur posera quelques défis, sur le plan constitutionnel, on peut considérer qu'il s'agit là d'un bon problème pour ces gouvernements provinciaux.

La décision donnera-t-elle lieu à un déluge de procès en matière de titres ancestraux?

On ne peut s'empêcher de se demander si cette décision suscitera un nombre important d'autres réclamations de titres ancestraux par le biais de procès. Seul le temps le dira, mais il n'est pas inévitable que cela soit le cas. De tels procès coûtent plusieurs millions de dollars, et en fin de compte, les lois fédérales et provinciales peuvent toujours porter atteinte à un titre ancestral pour des motifs impérieux, dont le développement économique et l'exploitation minière et forestière.

Bien qu'un titre ancestral confère aux groupes autochtones la faculté très importante de décider de l'utilisation des terres (sous réserve d'atteintes justifiées) et d'en tirer des avantages économiques, il ne faudrait pas sous-estimer la mesure dans laquelle, lorsque l'existence du titre n'a pas encore été établie, l'exercice des droits relatifs au devoir de consultation et d'accommodement peut permettre au gouvernement de participer à la prise de décisions touchant l'utilisation des terres, d'adopter une réglementation ou d'obtenir le partage des bénéfices. De plus, bien qu'il n'y ait aucune obligation d'offrir des avantages économiques durant la phase de consultation et d'accommodement qui est antérieure à l'établissement de l'existence de droits ou de titres ancestraux devant les tribunaux, en pratique, le partage des bénéfices est assez courant. D'ailleurs le gouvernement de la Colombie Britannique a présenté de nombreuses formules de partage des recettes et d'autres accords en dehors du cadre des traités qui offrent des bénéfices substantiels aux groupes autochtones. Enfin, il revient à ces derniers de décider s'ils estiment que les droits et avantages supplémentaires qu'ils tirent de la poursuite d'un procès, avec tous les coûts et incertitudes qu'il suppose, valent suffisamment la peine. Il est probable que bon nombre d'entre eux décident que cela n'en vaut tout simplement pas la peine, dans la mesure où de réelles initiatives de réconciliation sont prises dans le contexte particulier où l'existence du titre n'est pas encore établie.

Les activités passées doivent-elle faire l'objet d'une indemnisation une fois l'existence du titre établie?

Le titre ancestral comprend le droit aux avantages économiques tirés des terres, et comme le titre ancestral est établi au moment de la souveraineté, une question importante demeure : les gouvernements devront ils indemniser les groupes autochtones, et dans quelle mesure, lorsque l'extraction des ressources non justifiée a eu lieu entre la date de la souveraineté canadienne et la date à laquelle un tribunal peut ultimement reconnaître l'existence d'un titre ancestral? La Cour n'a pas abordé ce point dans sa décision, mais il s'agit d'une des questions les plus importantes à demeurer sans réponse pour le moment. Dans des décisions plus récentes, comme Delgamuukw5, la Cour a abordé ouvertement la question des demandes en dommages intérêts découlant de l'atteinte injustifiée à un titre ancestral, sans sembler limiter cette discussion aux activités qui ont eu lieu avant que l'existence du titre n'ait été établie. Toutefois, la Cour n'a jusqu'à présent jamais rendu de décision concluante sur ce point.

Conclusion

La décision Tsilhqot'in est historique et innovatrice dans la mesure où pour la première fois, l'existence d'un titre ancestral est déclarée dans le cadre d'un régime juridique qui existe depuis des décennies. Cependant, à de nombreux égards, la décision confirme et applique la jurisprudence existante et ne constitue pas un changement fondamental du droit en matière de titre ancestral. Elle offre toutefois quelques éclaircissements sur ce qui constitue une « occupation » aux fins de l'établissement de l'existence d'un titre, et confirme que les lois provinciales continuent de s'appliquer aux terres visées par un titre ancestral, sous réserve du respect des exigences tenant à la justification d'une atteinte à celui ci. Une telle clarté est essentielle à la promotion des initiatives de réconciliation et à la poursuite de la gouvernance du Canada et de la Colombie-Britannique.

Comment pouvons-nous vous aider?

Pour obtenir de plus amples renseignements sur les conséquences juridiques de la décision Tsilhqot'in, veuillez communiquer avec l'équipe de droit des Autochtones de McMillan.

par Robin Junger, Joan M. Young, Brittnee Russell et Brent Ryan, étudiant en droit

1 2014 SCC 44.
2 [1973] RCS 313, 34 DLR (3d) 145.
3 [1997] 3 RCS 1010.
4 Par. 83.
5 [1997] 3 RCS 1010.

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