C'EST PARTI : le délégué commercial général des États Unis publie ses objectifs pour la renégociation de l'ALÉNA 

publication 

July 2017

Bulletin sur le commerce international

Le 17 juillet 2017, le délégué commercial général des États‑Unis (ou United States Trade Representative, ci-après le « délégué américain ») a publié un résumé des objectifs des États-Unis dans le cadre de la renégociation de l’ALÉNA. La soumission de ce document au Congrès était un prérequis à l’ouverture des négociations commerciales. Le document fait état en grande partie d’objectifs standards applicables à la plupart des négociations commerciales. Un bon nombre de ces objectifs sont déjà visés, dans une certaine mesure, par les divers accords de l’Organisation mondiale du commerce (« OMC »).

Même si ce document contient peu de surprises, il comprend quelques indices sur des enjeux pouvant présenter un intérêt particulier pour les États-Unis.

Le document énumère 22 thèmes généraux. Plutôt que de nous pencher sur chacun d’eux, nous concentrerons notre analyse sur les domaines d’intérêt pour le Canada et les sujets sur lesquels les États-Unis sont susceptibles de mettre l’accent.

Agriculture

Le document du délégué américain identifie des objectifs généraux sous la rubrique « Commerce des produits » concernant à la fois les produits industriels et les produits agricoles. En ce qui concerne le Canada, les produits agricoles ciblés seront principalement les produits laitiers, les volailles et les œufs. Les objectifs semblent envisager une diminution des contraintes imposées par les États-Unis à l’importation de produits agricoles, sous réserve d’une élimination progressive des droits de douane existant présentement. Le fait que les États-Unis soient disposés à faire des concessions quant au commerce de produits agricoles compliquera la défense des secteurs soumis à la gestion de l’offre par le Canada, en particulier compte tenu des concessions faites par le Canada dans le cadre des négociations du Partenariat transpacifique (« PTP ») et de l’Accord économique et commercial global (« AECG »). Bien que potentiellement douloureuse pour certains producteurs canadiens, une victoire américaine sur cette question pourrait également être une victoire pour les consommateurs canadiens.

Seuils de valeur des produits importés

Les États-Unis ont également expressément traité de la différence entre les règles douanières en matière de commerce en ligne. Plus particulièrement, les États-Unis souhaitent plus de réciprocité quant à la portée des dispositions douanières. Ils appliquent présentement un seuil de minimis de 800 $ pour les livraisons expresses. Le Canada applique actuellement un seuil de 20 $, en grande partie afin d’élargir l’éventail des produits assujettis à des taxes de vente. Une victoire américaine dans ce domaine profiterait aux consommateurs canadiens.

Obstacles techniques au commerce

Abordant les obstacles techniques au commerce, les États‑Unis envisagent dans les objectifs d’exiger l’application des décisions et recommandations du Comité des obstacles techniques au commerce de l’OMC. Il s’agit d’un concept novateur puisque, en temps normal, un pays membre peut refuser d’appliquer les décisions de l’OMC, sous réserve du droit du pays plaignant de retirer ses concessions équivalentes. De pair avec l’avancement des normes sanitaires et phytosanitaires, l’objectif des États-Unis est vraisemblablement de faire progresser les intérêts américains dans les secteurs agricoles et chimiques, dans lesquels l’acceptation de nouvelles souches ou de nouveaux produits peut être assujettie à un contrôle réglementaire au Canada ou au Mexique, même s’ils sont approuvés aux États-Unis.

À noter que les États-Unis limitent le respect des décisions de l’OMC aux obstacles techniques au commerce. Si ce principe venait à être appliqué d’une manière plus générale pour imposer l’application de toutes les décisions de l’OMC, cela serait relativement rassurant pour le secteur canadien du bois d’œuvre résineux. Même si le renforcement du caractère exécutoire des décisions de l’OMC est une idée intéressante, il est presque sûr que les négociateurs américains n’accepteront pas qu’une telle idée soit étendue à toutes les décisions de l’OMC.

Services

Les objectifs indiquent qu’un des buts recherchés est l’obtention d’un accès élargi aux secteurs des télécommunications et des services financiers. Il est probable qu’il y aura une opposition forte des fournisseurs canadiens de services Internet, de câble et de téléphonie mobile à ce but. Quant aux services financiers, les grandes banques canadiennes ont déjà une présence étendue sur le marché américain, et les négociateurs américains réclameront vraisemblablement une forme de traitement réciproque des institutions financières américaines au Canada.

Le nuage

Un autre objectif principal présentant peu de surprises concerne l’abolition des restrictions aux flux de données transfrontaliers. Il s’agit essentiellement du stockage infonuagique et de la suppression des restrictions à l’utilisation d’installations de stockage des données situées à l’extérieur du Canada. Certaines lois au Canada empêchent présentement l’utilisation d’installations de stockage des données à l’extérieur du pays pour des raisons de protection de la vie privée. Le Canada pourrait vraisemblablement maintenir les restrictions quant à certaines données gouvernementales en vertu de l’exception au titre de la sécurité nationale, mais il sera poussé à admettre que la confidentialité peut être protégée quel que soit l’emplacement physique de l’installation de stockage des données. Il l’a concédé lors des négociations du PTP et il sera difficile de refuser des concessions similaires quant à l’ALÉNA.

Marchés publics

S’agissant des enjeux liés aux marchés publics, les États-Unis souhaitent obtenir une exclusion expresse des obligations de l’ALÉNA en matière de marchés publics pour les gouvernements étatiques et locaux. Les organismes d’un niveau inférieur au niveau fédéral ne sont pas directement inclus dans les obligations actuelles en matière de marchés publics, même si l’on peut soutenir que le fait de ne pas conférer un accès ouvert aux marchés publics à ces ordres du gouvernement pourrait être considéré comme une violation des obligations de traitement national et pourrait donner lieu à un recours potentiel en vertu du chapitre 11 de l’ALÉNA (bien que cette possibilité n’ait pas encore été explorée). Un désir d’exclure spécifiquement les institutions américaines d’un niveau inférieur au niveau fédéral semble indiquer une préoccupation possible relativement à l’ALÉNA ou dans le contexte des obligations de l’OMC. La presse a suggéré que les Américains tenteront d’obtenir des marchés publics provinciaux et municipaux au Canada. Compte tenu de la position américaine, un tel résultat est fort improbable, en particulier au vu de l’objectif américain répété de plus de réciprocité dans les négociations.

Un plan d’attaque différent pourrait prendre forme à travers les objectifs liés aux entreprises d’État (« EE »). L’un des buts annoncés par le délégué américain est d’imposer aux EE d’accorder un traitement non discriminatoire dans le cadre de l’achat et de la vente de produits et services. Il pourrait s’agir là d’une autre voie d’accès aux marchés publics canadiens d’un niveau inférieur au niveau fédéral, puisqu’il existe un grand nombre d’EE importantes au niveau provincial, en particulier dans les domaines de la production d’énergie et de la prestation de services de santé.

Règlement des différends

Le document part dans tous les sens sur la question du règlement des différends. Un des objectifs annoncés est l’abolition des groupes du chapitre 19 qui fournissent une voie d’accès alternative aux examens judiciaires autre que devant les tribunaux. Le Canada avait milité ardemment pour ces groupes dans l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, dans le but d’obtenir un examen judiciaire accéléré des décisions américaines antidumping ou des décisions américaines imposant un droit compensateur. Les craintes à l’époque étaient que les processus d’appel en vertu de la législation américaine permettraient dans les faits à une industrie américaine d’exclure les industries canadiennes, plus petites, du marché américain par voie de litiges.

L’objectif américain quant au chapitre 19 est relativement incongru compte tenu de la promotion des mécanismes de règlement des différends de l’ALÉNA faite ailleurs dans les objectifs. Par exemple, le délégué américain envisage d’incorporer des accords parallèles en matière de droit du travail ou d’environnement à l’ALÉNA, chacun s’accompagnant de l’établissement de procédures de règlement des différends exécutoires. Une certaine prudence semble de mise de la part du Canada et du Mexique dans la mesure où les dispositions environnementales pourraient imposer l’application active des obligations en vertu de l’Accord de Paris sur le climat (telles qu’elles existent) bien que les États-Unis n’y seraient pas tenus.

Les États-Unis envisagent une procédure générale de règlement des différends, ce qui est quelque peu ironique puisqu’une telle procédure existe déjà en vertu du chapitre 20 de l’ALÉNA. Les États-Unis ont miné l’efficacité des mesures existantes en refusant à maintes reprises de nommer des membres d’un groupe spécial pour les différends aux termes du chapitre 20.

Une autre contradiction apparente relativement au règlement des différends concerne les objectifs du délégué américain en matière d’investissement. L’un des buts cités est de veiller à ce que les investisseurs des pays membres de l’ALÉNA aux États-Unis n’obtiennent pas plus de droits formels que les investisseurs nationaux. Actuellement, le chapitre 11 de l’ALÉNA accorde en effet aux investisseurs des autres pays de l’ALÉNA plus de droits que ceux dont disposent les investisseurs locaux. Par exemple, un investisseur canadien a moins de droits à un recours pour expropriation de ses actifs au Canada que n’en aurait un investisseur américain ou mexicain. À cet égard, l’objectif américain pourrait signifier la fin du chapitre 11 de l’ALÉNA. Cette procédure de règlement des différends a principalement profité aux investisseurs américains au cours des deux dernières décennies; les gouvernements canadiens et mexicains pourraient tous deux se réjouir de la suppression du chapitre 11.

Recours commerciaux

S’agissant des recours en matière de mesures de sauvegarde globales, les États-Unis cherchent à supprimer la norme du préjudice supérieur applicable en vertu de l’ALÉNA. Dans de tels dossiers, la preuve doit être établie que des pays membres de l’ALÉNA sont, en eux-mêmes, une cause de préjudice sérieux aux producteurs nationaux avant que des mesures de sauvegarde puissent être appliquées à l’encontre de ces pays. Les États-Unis souhaitent essentiellement retirer cette exception de l’ALÉNA.

Un autre objectif relativement aux recours commerciaux est la possibilité d’intenter des procédures pour le dumping de pays tiers. Ceci signifierait donner aux sociétés un droit en vertu de l’ALÉNA d’intenter des procédures antidumping dans un autre pays membre de l’ALÉNA dans lequel les exportateurs subissent un préjudice du fait du dumping ou des subventions pratiqués par un pays non membre de l’ALÉNA. L’ALÉNA avait initialement envisagé d’autres négociations à ce sujet, mais aucune autre démarche n’avait été effectuée à l’époque.

Transparence

La transparence est mentionnée à de nombreuses reprises dans les objectifs définis par le délégué américain. Un aspect intéressant de la position américaine est qu’elle pourrait entraîner une transparence ou un accès plus grand aux données des douanes canadiennes. Les données des douanes américaines sont accessibles par l’intermédiaire de plusieurs services par lesquels tous les renseignements douaniers à la seule exception du prix sont potentiellement disponibles. Ces renseignements comprennent les produits transbordés à destination du Canada via un port américain. Selon l’interprétation de l’article 107 de la Loi sur les douanes par l’Agence des services frontaliers du Canada (« ASFC »), absolument aucun renseignement fourni dans les documents douaniers ne peut être rendu public. Cette règle est relativement énigmatique lorsqu’on constate l’étendue des renseignements sur les importations à destination du Canada pouvant être obtenus de sources américaines, mais non de sources canadiennes. Si l’ASFC était tenue d’offrir le même degré de transparence que celui existant présentement aux États-Unis, ces renseignements pourraient présenter un grand intérêt et une grande utilité pour un large éventail d’industries partout au Canada.

Conclusions

Le document traçant les grandes lignes des objectifs du délégué américain lors de la renégociation de l’ALÉNA est très utile à de nombreux égards. Premièrement, ce rapport commenté des objectifs devrait dissiper les mythes et peurs propagés par certains membres de la presse. Deuxièmement, il fournit une feuille de route aidant l’industrie canadienne à élaborer ses soumissions au gouvernement sur ses intérêts particuliers. Troisièment, il permet aux gouvernements du Canada et du Mexique de se faire une idée des domaines dans lesquels des concessions pourraient être faites pour satisfaire les négociateurs américains tout en maintenant les avantages importants accordés aux citoyens des trois pays membres de l’ALÉNA depuis l’entrée en vigueur de l’accord en 1994.

par Geoffrey C. Kubrick

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